Vermindering onderzoekslasten door fasering

Gemeenten experimenteren met Omgevingswet

Door het ruimtelijke planproces op te splitsen in een globaal en specifiek deel zijn onderzoekslasten aanzienlijk te reduceren. Het omgevingsplan biedt in de toekomst meer mogelijkheden voor fasering, omdat milieueisen als voorwaarde kunnen worden gesteld. Al ruim dertig gemeenten experimenteren daar nu mee.

Achtergrond bij de nieuwe wetgeving door Arjan Nijenhuis en Maarten Engelberts.

 

Lees hier de originele publicatie

Vermindering van onderzoeksverplichtingen is een belangrijk uitgangspunt voor het wetsvoorstel-Omgevingswet. Daarmee worden procedures sneller en goedkoper. Onderzoek naar aspecten van de leefomgeving en de effecten op de natuur bijvoorbeeld blijven vanzelfsprekend wettelijk verplicht. De Omgevingswet biedt echter de mogelijkheid om dat onderzoek efficiënter te organiseren en vooral te faseren, legt Arjan Nijenhuis uit. De plaatsvervangend directeur van de programmadirectie Eenvoudig Beter op het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) reist met zijn collega’s ook dit jaar weer stad en land af om de mogelijkheden uit te leggen en collega-overheden, maar ook grote bedrijven met raad en daad te ondersteunen. Nijenhuis: ‘Je kunt bij zo’n brede stelselherziening niet verwachten dat gemeenten meteen in de startblokken staan om alles meteen te gaan invoeren en gebruiken. Bij de Wabo hebben we gezien, dat je vastloopt als je niet tijdig met die informatievoorziening begint. Dat gebeurde toen bij de digitalisering. Het is dus belangrijk dat we daar samen met de gemeenten en anderen naartoe werken, zodat de invoering straks in logische stappen verloopt.’

Er zijn al ruim dertig gemeenten bezig met de omgevingsvisie. Ruim dertig doen er mee aan experimenten met het omgevingsplan. ‘Samen al bijna zeventig gemeenten. Dat wil toch wel wat zeggen’, merkt Arjan Nijenhuis op, doelend op het belang en de urgentie om het planproces eenvoudiger en beter te maken.

Een doos vol rapporten

Kern van de aanpak om de onderzoekslasten te verminderen is de splitsing van de ‘of’ en ‘hoe’-vraag, zoals ze het op het ministerie noemen. Op grond van de Wro en andere wetgeving moet je alles onderzoeken bij het vaststellen van een bestemmingsplan, ook al is dat globaal. Juist bij globale bestemmingsplannen kunnen die onderzoekslasten hoog oplopen omdat het noodzakelijk is meerdere uitvoeringsvarianten te onderzoeken. De ‘of’- en ‘hoe’-vraag moeten in zo’n onderzoek tegelijkertijd worden beantwoord.

De Omgevingswet maakt het veel gemakkelijker om globaal te bestemmen

Maarten Engelberts, werkzaam bij de Dienst Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Den Haag en tevens bij de programmadirectie van IenM, weet uit ervaring wat dat betekent. ‘Als ik alleen al het akoestisch onderzoek neem. Daar kreeg ik dan een doos vol rapporten over op mijn bureau. Dat onderzoek duurde met het hele proces van stedenbouwkundig plan, overleg en tussentijdse aanpassingen zo’n anderhalf jaar.’ Hij refereert aan de procedure voor het globale bestemmingsplan van het gebied Laakhaven, met een mix van wonen, werken en voorzieningen. ‘We willen daar ruimte bieden voor zelfbouw in particulier opdrachtgeverschap in een ruimtelijk kader van een globaal eindplan met bouwtitel. De Wet geluidhinder dwingt je dan om gedetailleerd akoestisch onderzoek te doen terwijl je nog helemaal niet zeker weet wanneer en hoeveel woningen er komen. Het maakt nogal wat uit of je eerst de bebouwing langs het spoor denkt te realiseren, of die daarachter, in het middengebied dus. Er zijn allerlei uitvoerings- en faseringsvarianten, voor dat gebied zelfs acht in totaal. Daarvoor moet je een enorm uigebreide onderzoeken doen, terwijl de kans dat je daarbij precies de variant hebt gepakt die uiteindelijk wordt gerealiseerd ook nog van toeval afhankelijk is.’

Winst in tijd, geld en werk

De Omgevingswet gaat het veel gemakkelijker maken om globaal te bestemmen (‘functies toedelen aan locaties’ heet dat onder de Omgevingswet). Daarin neem je alle relevante aspecten mee, zoals geluid, milieu, lucht, externe veiligheid, in algemene termen gesteld. Pas bij latere vergunningaanvragen ga je gericht onderzoeken wat het specifieke effect is op die locatie, zo omschrijft Arjan Nijenhuis de essentiële verandering.

Gemeenten hebben toch de behoefte om enige fasering aan te brengen

In het geval van de Haagse Laakhaven zou dat dus betekenen dat er algemene milieueisen als voorwaarde gelden, die na globaal onderzoek in het omgevingsplan komen te staan. Bijvoorbeeld de maximale geluidsbelasting. Alles mag in dit gebied, als de geluidbelasting aan de gevel van de nieuw te realiseren woningen maar niet meer wordt dan 50 dB(A) bijvoorbeeld. Bij de vergunningaanvragen voor de woningen toetst men dan of aan die voorwaarde wordt voldaan. ‘Het verschil met het bestemmingsplan is dat je vervolgens alleen de variant onderzoekt die daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Dat scheelt heel veel tijd, geld en werk’, weet Maarten Engelberts al op voorhand. ‘Het toepassen van een vroege quick scan bevordert ook de integrale afweging. Kansen en knelpunten komen namelijk in de beginfase en in onderling verband in beeld. Op basis van die informatie kun je dan bijsturen en de bestuurlijke afweging maken.’

Deze fasering is straks met de Omgevingswet ook toe te passen bij het instrument projectbesluit. Daarbij is geleerd van het projectuitvoeringsbesluit uit de Crisis- en herstelwet. Alle noodzakelijke onderzoeken, afwegingen en besluiten moeten daarbij in één keer. Reden waarom dat instrument slechts een paar keer is toegepast, weet Nijenhuis. ‘De ervaring laat zien dat gemeenten er toch behoefte aan hebben om enige fasering aan te brengen. Gewoon, omdat ze niet precies alle details in één keer kunnen overzien. Je mag het straks in één keer of in stappen doen.

De fasering is net zo goed van belang voor de vergunningaanvrager. Die hoeft niet meer eerst een heel pakket met ontwerptekeningen aan te leveren om erachter te komen of iets wel of niet kan. De onlosmakelijke samenhang is losgelaten. Een initiatiefnemer kan aangeven welke activiteit van zijn project hij op welk moment wil laten toetsen. Je kunt beginnen met de vraag of je op die plek überhaupt wel iets mag. Als het mag, ga je tekenen en op gebouwniveau onderzoeken wat de effecten zijn. ’

Laan van de Leefomgeving

In de huidige praktijk worden gegevens vaak niet opnieuw gebruikt. Onderzoek ten behoeve van een bestemmingsplan wordt zelden gebruikt bij het verlenen van afwijkingen van dat bestemmingsplan. Monitoringsgegevens worden vaak niet gebruikt voor besluitvorming over projecten. Ook eerdere onderzoeken voor projecten worden vaak niet hergebruikt. De stelselherziening stimuleert het hergebruik van onderzoeks- en monitoringsgegevens. De Laan van de Leefomgeving speelt daarbij een belangrijke rol. Alle gegevens over de kwaliteit van de leefomgeving krijgen daarin een plek. De wet regelt dat je ze twee jaar mag gebruiken. Zijn ze ouder dan moeten ze worden geactualiseerd. Op elk gewenste moment kunnen dus actuele gegevens worden opgevraagd. Arjan Nijenhuis: ‘Het grote voordeel van de Laan is dat initiatiefnemers, bevoegd gezag en belanghebbenden van dezelfde gegevens gebruik kunnen maken die voldoen aan dezelfde kwaliteitscriteria. Je voorkomt dan oeverloze discussies over de betekenis van gegevens en de modellen erachter.’

Stimulans voor hergebruik van onderzoeks- en monitoringsgegevens

Op een aantal punten moet de stelselherziening leiden tot versobering van de onderzoeksverplichting. Met vuistregels voor de meest voorkomende aspecten van de leefomgeving is makkelijk een quick scan te maken. Bij een initiatief met weinig impact hoort weinig onderzoek. Initiatieven die ‘niet in betekenende mate’ bijdragen aan een wijziging van de kwaliteit van de leefomgeving hoeven niet per initiatief te worden getoetst. En de wetgever wil schijnzekerheid bij de uitkomst van onderzoeken voorkomen door geen normen tot vier decimalen achter de komma te stellen. Maak van onderzoek, toetsing en monitoring één lijn, op basis van de beleidscyclus, is de gedachte. Volgens Maarten Engelberts is dat hard nodig. ‘Wat is de zin van heel precies de grenzen voor stikstofdepositie of geluid vast te leggen als je weet dat die naar tijd en plaats heel erg fluctueren? Hoe reëel is zo’n cijfer dan? Waarom wekken we de suggestie dat we weten wat de situatie voor de komende tien jaar is? Het lijkt mij veel beter om aan de voorkant globaler in te schatten en vervolgens de mogelijkheid te hebben om achteraf te kunnen ingrijpen als er ineens veel hogere waarden uitkomen. Je kunt de ontwikkeling in zo’n gebied in de gaten houden door goed te monitoren. Dat werkt gewoon veel efficiënter. Zorg ervoor dat je de onderzoeksgegevens steeds gebruikt en breed beschikbaar stelt, en niet ergens wegstopt in een la. Ik denk dat de ervaring zal uitwijzen dat de onderzoekslasten verder zullen afnemen als je in de beleidscyclus meer nadruk legt op de monitoring.’

Practice what you preach

De Omgevingswet biedt de mogelijkheden om efficiënter en slimmer met de onderzoeksverplichting om te gaan. Het hangt van de organisatie af of daar vervolgens optimaal gebruik van wordt gemaakt. Zelfs in de gemeente Den Haag, waar voor meerdere gebieden met globale plannen wordt gewerkt, ligt dat niet voor de hand. Maarten Engelberts: ‘Op het stadhuis zie je nog steeds een enorme regelreflex. Organische gebiedsontwikkeling, globaal plannen, dat roept natuurlijk allemaal onzekerheden op. Kunnen we de maximaal toegestane bouwhoogte wel loslaten? Moeten we de afstand tussen de weg en de bebouwing niet preciezer aangeven of vastleggen hoeveel horeca zich ergens mag vestigen?
Benader het eens van de andere kant: wat gebeurt er als je het niet regelt? Of: wat wil je écht niet? Regel dat dan, en laat de rest zoveel mogelijk vrij.’

Het heeft alles te maken met de bestuurscultuur, meent Arjan Nijenhuis. ‘Zegt de bestuurder dat er genoeg onderzoek is gedaan, dat hij het nu wel weet en dat we aan de slag moeten? Of laat hij vanuit onzekerheid, twijfel of politieke spanningen nog maar weer eens een extra onderzoekje doen, terwijl dat niet verplicht is?
De kernvraag is inderdaad of je de organisatie zo hebt staan, dat je echt slagvaardiger en beter kunt gaan werken. Daarom is het belangrijk om er nu alvast op voor te sorteren met experimenten en partneroverheden eraan te laten wennen hoe ze straks het beste kunnen gaan werken. Want de wetgeving dwingt dat wel af.
We zijn voortdurend in het land om in gesprek te blijven met de uitvoeringspraktijk. Dat doen we ook bij grote complexe bedrijven, bijvoorbeeld bij Chemelot in Limburg. Zo houden wij voortdurend voeling met de praktijk om te weten te komen waar precies behoefte aan is en hoe we de instrumenten moeten vormgeven. Iemand als Maarten levert vanuit de uitvoeringspraktijk heel veel nuttige input. Vanaf het begin af aan hebben we gezegd dat de stelselherziening bedoeld is voor de uitvoeringspraktijk. In sommige gevallen doen we dat letterlijk, door mensen als hij binnen te halen en mee te laten werken aan de invoeringsbesluiten. Practice what you preach. Wij zeggen altijd “Ga met de belanghebbenden zo vroeg mogelijk in het proces om de tafel…dat komt ten goede aan de kwaliteit en het draagvlak voor de besluitvorming”. Dan is het logisch dat je zelf het goede voorbeeld geeft.’