Platform 31 – Van Klimaatakkoord naar de gemeentepraktijk, hoe dan?
Deelnemers aan het leertraject Energietransitie & Omgevingswet kregen op 12 september 2019 een welkome update op twee fronten: het Klimaatakkoord en het veelbelovende, maar nog relatief onbekende kerninstrument programma.
De energietransitie en de invoering van de Omgevingswet zijn veranderprocessen waarin de ontwikkelingen elkaar razendsnel opvolgen. Het Klimaatakkoord en de ontwerp-NOVI zijn gepresenteerd, wetswijzigingen passeren het parlement, energiestrategieën krijgen gestalte en handreikingen, spiekbriefjes en staalkaarten komen in snel tempo beschikbaar.
Maarten Engelberts
Maarten Engelberts, als lid van de begeleidingscommissie, droeg bij met presentatie en debat als lid van het VNG-team Invoering Omgevingswet.
Het Klimaatakkoord en de Omgevingswet
Welke procesafspraken zijn er in het Klimaatakkoord gemaakt over de ruimtelijke inpassing en de inzet van de Omgevingswetinstrumenten? Daarover vertelde Gerrie Fenten (ministerie van BZK en betrokken bij het nationaal programma RES) de deelnemende gemeenten meer. 2025 is een belangrijk jaar voor het tijdig realiseren van de elektriciteitsopgave, blijkt uit haar bijdrage. “Het gezamenlijke doel van overheden is om in dat jaar de benodigde omgevingsvergunningen voor de opwek van zon en wind te hebben afgegeven.” Redeneren we terug, dan betekent dat dat de Regionale Energiestrategieën, die uiterlijk in maart 2021 moeten worden vastgesteld, in de komende vijf jaar moeten worden verankerd in omgevingsvisies, omgevingsprogramma’s en omgevingsplannen. “Verankering’ is meer dan copy-paste: het impliceert dat maatregelen vanuit de energietransitie worden afgewogen met andere opgaven en belangen in de fysieke leefomgeving. Dat vraagt om politieke keuzes en het vormgeven van participatie. Kortom, tussen nu en 2025 moeten gemeenten een flink deel van de beleidscyclus doorlopen.”
Hoe verhoudt de Omgevingswet zich tot die andere enorme opgave, namelijk die in de gebouwde omgeving? Fenten: “Welke wijk wanneer van het gas af gaat en naar welke bron overstapt, dat leggen gemeenten vast in de Transitievisies Warmte (TVW). De deadline voor die visies is 2021.” In welk juridisch instrument de TVW wordt verankerd, is op dit moment nog onderwerp van gesprek, in het kader van de wetgevingsagenda van het Klimaatakoord. Als gemeenten, om te voorzien in de warmtebehoefte van gebouwde omgeving, gebruik willen maken van warmtebronnen die buiten de eigen gemeente liggen is vroegtijdige regionale afstemming cruciaal. Deze afstemming van vraag en aanbod op regionaal niveau gebeurt in de Regionale Structuur Warmte als onderdeel van de Regionale Energiestrategieën. In de RSW stemmen gemeenten, provincies en waterschappen de beschikbaarheid van warmtebronnen af op de totale warmtevraag en de benodigde infrastructuur. Hierbij kijken ze niet alleen naar de warmtebehoefte in gebouwde omgeving maar ook naar de behoefte aan warmte bij de glastuinbouw, industrie en landbouw. Indien gemeenten/regio’s voor de gebouwde omgeving gebruik willen maken van elektriciteit is het belangrijk te kijken naar opwek van elektriciteit en infrastructuur die verkend is bij de opgave voor elektriciteit. Omdat de TVW’s en de RSW’s gelijktijdig worden opgesteld, is een iteratief proces noodzakelijk. In de woorden van Fenten: “Je moet meerdere loops doorlopen om beide goed op elkaar af te stemmen.”
De rol van het kerninstrument ‘programma’
Dat instrumenten als de Transitievisie Warmte, de RES/elektriciteit en de RES/RSW input geven voor de gemeentelijke omgevingsvisie ligt voor de hand: ze bepalen immers mede het integrale beleid voor de fysieke leefomgeving. Maar wanneer komt het instrument programma aan bod? Jelle Troelstra (ministerie van BZK) verduidelijkt dat een omgevingsprogramma niet heel anders van aard is dan beleidsplannen zoals we die nu al kennen. “Je zet ze in om beleid uit te werken: van ‘wat’ naar ‘hoe’, waarbij er veelal wordt ingezoomd op één deelgebied of één thema zoals de energietransitie.” Maarten Engelberts (VNG) vult aan dat hoe gedetailleerder de TVW is, hoe geschikter deze is om in een programma te vatten, bijvoorbeeld in een warmteprogramma voor de hele gemeente. Naast de gemeentebrede TVW maken gemeenten uitvoeringsprogramma’s op wijkniveau. Ook dat zijn bij uitstek programma’s in de zin van de Omgevingswet. Dat kan dus prima: twee programma’s voor de warmtetransitie, zolang ze maar verenigbaar zijn.
Hoe zorgen we er daadwerkelijk voor dat deze wijk over acht jaar van het gas af is, zoals in de TVW staat? En hoe benutten we de potentie van zon op dak op bedrijventerreinen? Beiden zijn uitvoeringsvraagstukken waarvoor het instrument programma zich goed leent, omdat je er bijvoorbeeld subsidies en juridische en andere maatregelen in kunt aankondigen en een communicatiestrategie in kunt bepalen. Troelstra en Engelberts geven naar aanleiding van vragen over het nut van het instellen van omgevingswaarden in dit verband het volgende mee. “Als je in je omgevingsplan een omgevingswaarde instelt – zoals een percentage aardgasvrije woningen in jaar X of het percentage dakoppervlak dat benut moet zijn voor hernieuwbare opwek in jaar Y – ben je als overheid verplicht een programma te maken als je de waarde niet dreigt te halen.” “Wij raden aan om alleen met een omgevingswaarde en het daarmee samenhangende verplichte programma te werken als je zeker weet dat je hier als overheid invloed op kunt en wilt uitoefenen en hier bijvoorbeeld ook financieel voor kunt instaan”, aldus Engelberts en Troelstra. Omgevingswaarden binden namelijk primair de overheid zelf.
Pilots gaan laatste fase leertraject in
De acht pilotgemeenten zijn volop bezig met het opdoen van ervaring met de Omgevingswetinstrumenten en werden daarbij op 12 september ondersteund door tal van experts, onder meer vanuit de ministeries van BZK en EZK, de VNG, het Instituut voor Bouwrecht en TNO. Zo verkent de gemeente Goes hoe een programma energietransitie er op wijk- of dorpsniveau uit kan zien en zoekt Zoeterwoude naar manieren om de RES te vertalen in het omgevingsplan, bijvoorbeeld met een omgevingswaarde en het verplichte programma. Een overzicht van de vraagstukken waaraan de pilots werken is te vinden in deze acht factsheets. In de bijeenkomst op 5 november legden ze hun voortschrijdende inzichten op tafel; op 30 januari 2020 schaven ze die bij in een laatste expertsessie. De eindrapportage volgt in het voorjaar van 2020.