De Omgevingswet komt er aan. Aan de hand van de zes kerninstrumenten van die wet kunnen de opgaven in de fysieke leefomgeving het hoofd worden geboden.

 

In dit artikel focus ik op het omgevingsplan en het toenemende belang van geo-informatie daarbij. Ik ga in op de toenemende bestuursrechtelijke sturingsmogelijkheden voor het bereiken van de gewenste omgevingskwaliteit. Geo-informatie is daarbij onmisbaar. Ik ga daar op in door het eindbeeld van het Digitaal Stelsel Omgevingswet te schetsen.

 

Lees hier de digitale versie

Omgevingsplan

Het omgevingsplan kent een andere opzet dan het bestemmingsplan. Het plan maakt de beweging van ‘nee, tenzij’ – bekend van het veelal gedetailleerde bestemmingsplan – naar ‘ja, mits’ mogelijk. In die opzet zijn activiteiten mogelijk, binnen door het omgevingsplan gestelde randvoorwaarden. In het huidige recht wordt veel afgeweken van bestemmingsplannen. De uitzonderingen op de hoofdregel vormen soms impliciet de hoofdregel. De stelselherziening van het omgevingsrecht biedt de mogelijkheid om dit tij te keren, zodat de hoofdregel weer echt de hoofdregel vormt. Dit van uit de gedachte dat globale en flexibele regelingen soms meer rechtszekerheid bieden dan gedetailleerde regelingen, waarbij vooral de bestaande situatie wordt vastgelegd. Rechtszekerheid dankzij flexibiliteit dus.

Rechtszekerheid dankzij flexibiliteit.

Het omgevingsplan kent een bredere reikwijdte dan het bestemmingsplan. In plaats van goede ruimtelijke ordening heeft het instrument betrekking op het volledige domein van de fysieke leefomgeving. Die brede reikwijdte biedt de gemeente de gelegenheid om samenhangende oplossingen te formuleren en sectoren gelijkwaardig aan elkaar te laten functioneren. Dat stelt gemeenten in staat om effectief te reageren op de huidige omgevingsrechtelijke opgaven. Het gaat daarbij zoals bekend veelal lang niet alleen om ruimtelijke ordening, of alleen om milieu, maar om samenhangende opgaven. Denk aan krimpopgaven (bijvoorbeeld voor woningen, kantoren, of detailhandel), binnenstedelijke herstructurering (bijvoorbeeld bedrijventerreinen die via organische gebiedsontwikkeling geleidelijk transformeren naar gemengde woon-werkgebieden) en de energietransitie.

In het voorgenomen Besluit activiteiten leefomgeving is maatwerk generiek mogelijk gemaakt. Dat betekent dat de gemeente veel mogelijkheden heeft om milieuregels in het omgevingsplan op te nemen. Bij het vormgeven van het omgevingsplan is het mengpaneel als ontwerpprincipe gehanteerd (figuur 1). Zoals in de nota van toelichting van het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving is opgenomen visualiseert het mengpaneel de mogelijkheden die dit voorgenomen besluit de gemeente biedt om de lokale omgevingskwaliteit normatief vorm te geven. De schuifjes van het mengpaneel vertalen zich in regels die in het omgevingsplan worden opgenomen. Gemeenten worden bij het maken van omgevingsplannen ondersteund door het project ‘handvatten omgevingsplan’ dat op dit moment door het interbestuurlijke programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet’ wordt opgesteld. Dit project levert voorbeeldregelingen (staalkaarten) voor het omgevingsplan. Gemeenten kunnen aan de hand hiervan voor verschillende gebiedstypologieën en de daarbij gewenste omgevingskwaliteit het mengpaneel voor het betreffende gebied instellen.

Met het mengpaneel stuurt de gemeente op de gewenste omgevingskwaliteit.

Er komen meer bestuursrechtelijke sturingsmogelijkheden om de gewenste omgevingskwaliteit te bereiken. Gemeenten hebben daardoor minder aanleiding om hun toevlucht te zoeken tot actief grondbeleid. Met de stelselherziening worden bestaande wettelijke belemmeringen om ruimte in decentrale regelgeving te creëren weggenomen. Denk daarbij aan onderwerpen als onderzoekslasten, kostenverhaal en nadeelcompensatie. Bij onderzoekslasten wordt ingezet op faseren, hergebruik en versoberen. In de opzet van het omgevingsplan wordt onderscheid gemaakt tussen de of- en de hoe-vraag. Of een activiteit ergens mogelijk is moet uit het omgevingsplan blijken. Ook moet duidelijk zijn binnen welke randvoorwaarden de activiteit moet worden verricht. De toets aan die randvoorwaarden (de hoe-vraag) hoeft niet al bij het vaststellen van het omgevingsplan aan de orde te komen, maar kan voorafgaand aan het verrichten van de activiteit worden gedaan. Ook voor kostenverhaal wordt een andere regeling voorgesteld. Die regeling is zo vormgegeven dat niet pas ruimte in lokale regelgeving kan worden opgenomen dan nadat de taxateurs zijn langsgekomen. Ook nadeelcompensatie wordt ingepast in het stelsel. Het huidige systeem van planschade leidt tot de onwenselijke situatie dat schade die niet wordt geleden wel wordt vergoed en schade die wel wordt geleden niet wordt vergoed. Dat systeem is bovendien voorzien van allerlei ficties die een rem zetten op globale regelgeving. Vandaar dat ook dat systeem op de schop gaat.

De inzet van de stelselherziening is om het omgevingsplan zoveel mogelijk aan te laten sluiten op de generieke bestuursrechtelijke mogelijkheden. Denk daarbij onder andere aan het werken met open normen, zodat de besluitvorming gefaseerd plaats kan vinden. Of denk aan het formuleren van overgangsrecht in het omgevingsplan. Er wordt afgestapt van het standaard in de ruimtelijke ordening toegepaste eerbiedigende overgangsrecht. Dit maakt het mogelijk om het in het milieudomein gehanteerde uitgangspunt van ‘best beschikbare technieken’ te continueren. Daarbij kan een eigenaar gedwongen worden om binnen een bepaalde termijn maatregelen te treffen. Verder kunnen in het omgevingsplan vergunningplichten en meldingen worden geïntroduceerd. Hierdoor ontstaan er meer mogelijkheden om gebruiksruimte te verdelen. Ook kan worden voorkomen dat gebruiksruimte wel wordt geclaimd, maar niet wordt verzilverd.

Al met al nemen de bestuursrechtelijke sturingsmogelijkheden voor het bereiken van de gewenste omgevingskwaliteit mijns inziens aanzienlijk toe. Dat daar behoefte aan is blijkt ook al uit het feit dat gemeenten via de Crisis- en herstelwet in grote getale experimenteren met bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte. Door de stelselherziening kan – met minder onderzoekslasten – beter worden gestuurd op de gewenste omgevingskwaliteit. Het mag duidelijk zijn dat goed inzicht in nog beschikbare gebruiksruimte essentieel is bij het toepassen van zo’n globaal en flexibel omgevingsplan. Zowel de gebruiker als de gemeente zelf willen dat inzicht hebben. Voor het antwoord op die vraag is een digitaal stelsel waarin geo-informatie wordt ontsloten essentieel.

Digitaal Stelsel Omgevingswet

Parallel aan het schrijven van de Omgevingswet en bijbehorende uitvoeringsregelgeving wordt een Digitaal Stelsel Omgevingswet (verder: DSO). Met het DSO wordt de Omgevingswet digitaal ondersteund. De doelstelling van het DSO is dat de gebruiker met één klik op de kaart weet welke regels er binnen een bepaald gebied van kracht zijn en daar ook gegevens over de fysieke omgevingskwaliteit kan raadplegen. Die doelstelling is ook opgenomen in het interbestuurlijke bestuursakkoord van 1 juli 2015. Het DSO heeft een juridische verankering in de Ow (art. 20.20 Ow).

met één klik op de kaart – of één tik op de tablet – zien wat mag en wat kan

In eerste instantie zal de focus liggen op ‘zien wat mag’. Op dit moment worden daarvoor standaarden en toepassingsprofielen ontwikkeld. Die stap is nodig om de volgende stap te zetten, namelijk: de gebruiker inzicht geven in wat kan op een locatie. In die stap krijgt de gebruiker antwoord op de vraag of er nog gebruiksruimte beschikbaar is. Om die stap te kunnen zetten is geo-informatie naar mijn mening onmisbaar.

Daarbij moet vanzelfsprekend uit worden gegaan van 3D informatie. Bij het voorbereiden van bestemmingsplannen en afwijkvergunningen wordt nu ook al veel gebruik gemaakt van 3D informatie voor het verrichten van milieuonderzoeken. In verschillende softwarepakketten wordt elk aspect van de fysieke leefomgeving op dit moment vaak nog in een eigen softwareomgeving in beeld gebracht. Vaak wordt voor ieder aspect een eigen 3D model gemaakt. Elk aspect heeft z’n eigen input, (reken)model met reken- en meetvoorschriften en output. Dit tamelijk inefficiënte proces is weergegeven in figuur 2. De milieuonderzoeken worden verwerkt in een 2D verbeelding bij het bestemmingsplan. Dit leidt tot informatieverlies. Ook stedenbouwkundige randvoorwaarden, zoals de maximaal toelaatbare bouwhoogte worden niet in 3D weergegeven. Voor een beperkt aantal milieuthema’s wordt 3D informatie gebruikt voor monitoring. Er ligt hier echter geen directe koppeling met het bestemmingsplan. Ook de initiatiefnemer werkt steeds vaker met 3D gegevens. Een bouwplan wordt door een architect in 3D voorbereid. Ook het werken met BIM modellen wordt steeds meer gemeengoed. Voor de aanvraag van de omgevingsvergunning moeten echter 2D tekeningen worden gegenereerd die worden getoetst aan de 2D plankaart. Vervolgens wordt er steeds vaker weer verder gewerkt met 3D BIM modellen (bijv. voor het beheer van bestaande gebouwen). Dit proces is weergegeven in figuur 3. Opvallend is dat de communicatie tussen initiatiefnemer en gemeente plaatsvindt op basis van 2D informatie. Dit leidt tot informatieverlies. Bestaande gegevens worden niet voldoende hergebruikt. Dit leidt tot hoge onderzoekslasten. In het eindbeeld van het DSO kan 3D informatie worden benut in het planproces, bij de toetsing van aanvragen en de gegevens beschikbaar te stellen voor derden. De doelstelling is om ‘het gat’, zoals weergegeven in figuur 3 op te vullen. Op die manier worden gegevens hergebruikt, ontstaat minder informatieverlies, kunnen mogelijkheden die het omgevingsplan biedt goed voor derden worden verbeeld en kunnen onderzoekslasten worden gereduceerd.

De stelselherziening biedt de kans om de input, het model met reken- en meetvoorschriften en de output voor de verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving te harmoniseren. Dit kan nader worden toegelicht aan de hand van figuur 4. Via de blauwe vakjes/lijnen wordt het initiatief voorbereid. Stel een initiatiefnemer wil vijf woningen bouwen. Hij kijkt dan eerst in het omgevingsplan of daar ruimte voor is. Stel dat het omgevingsplan de activiteit wonen mogelijk maakt, mits de geluidbelasting op de gevel bij realisatie van die woningen niet meer bedraagt dan 55 dB(A). De initiatiefnemer zal dan inzicht willen hebben in de huidige geluidbelasting. Dat is in de figuur aangeduid met ‘gegevensverzameling’. Ook wil de initiatiefnemer aan de hand van rekenmodellen en rekenregels zien wat de gevolgen zijn van het initiatief op de geluidbelasting (gevolg van de verkeersaantrekkende werking van het initiatief zelf). Als output krijgt de initiatiefnemer antwoord op de vraag of er nog gebruiksruimte beschikbaar is. Als dat – zo nodig na aanpassen van het initiatief – het geval is kan een omgevingsvergunning worden aangevraagd. Dan wordt ‘de groene route doorlopen’. De initiatiefnemer krijgt toestemming voor het initiatief en de gegevensverzameling wordt bijgewerkt.

Voor een goede werking van dit systeem is nodig dat wordt gewerkt met een centraal model waarin gevolgen voor de fysieke leefomgeving inzichtelijk zijn. De BGT die de komende periode wordt doorontwikkeld tot 3D BGT lijkt daarvoor een kansrijke kandidaat. Die 3D BGT moet daarvoor dan verder worden verrijkt met de voor onderzoeken relevante basisgegevens. Zo’n aanpak kan het uitgangspunt vormen bij het schrijven van de reken- en meetvoorschriften als onderdeel van de ministeriële regelingen onder de Omgevingswet. Zo ontstaat optimale synergie tussen omgevingsrecht en geo-informatie. De ideale omstandigheden voor deze eeneiige tweeling om volwassen te worden.

optimale synergie tussen omgevingsrecht en geo-informatie. De ideale omstandigheden voor deze eeneiige tweeling om volwassen te worden

Synergie tussen omgevingsrecht en geo-informatie

Als de in de vorige paragraaf beschreven stappen worden gezet kan de informatie uit het DSO voor diverse functies worden ingezet. Denkbaar is dat door marktpartijen software wordt ontwikkeld waarbij een initiatiefnemer in een realistisch 3D model van de werkelijkheid kan zien wat het effect is van een initiatief op de fysieke leefomgeving. De initiatiefnemer ziet ook het omgevingsplan en krijgt te zien of zijn/haar initiatief past in het omgevingsplan, of daarvoor een vergunning nodig is en/of een melding moet worden gedaan en of er nog gebruiksruimte is. Dergelijke tools kunnen ook goed worden gebruikt bij het voorbereiden van een omgevingsplan. Denk daarbij aan participatietrajecten, het proces van rekenen en tekenen en het verminderen van onderzoekslasten. Ook het monitoren van milieugevolgen kan goed in zo’n omgeving plaatsvinden. En het goede nieuws is: je hoeft niet af te wachten tot dat eindbeeld is gerealiseerd. Je kunt er nu al op die manier mee aan de slag.

De initiatiefnemer ziet in een 3D omgeving of er nog gebruiksruimte is voor zijn initiatief.